Hacia un urbanismo de proximidad

I.- DEL URBANISMO POSTINDUSTRIAL A LA “CIUDAD DE PROXIMIDAD”.

Es evidente que no es posible abordar los retos medioambientales del S. XXI sin contar con la ciudad. Según datos de Naciones Unidas[1] actualmente el 55% de la población mundial vive en áreas urbanas. Se estima que en 2050 esta proporción se incremente hasta el 68%.

Dicho organismo internacional considera que el crecimiento sostenible de las ciudades es fundamental para el cumplimiento de los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

Por otro lado, en virtud de la legislación europea sobre el clima, los países de la Unión Europea («UE») deben reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en, al menos, un 55 % de aquí a 2030 para que la UE sea climáticamente neutra en 2050.

En este contexto podría decirse que el urbanismo actual se encuentra en una encrucijada o ante un cambio de paradigma.

De un urbanismo postindustrial, donde las ciudades se conciben en torno al vehículo privado, se contraponen lugar de trabajo y residencia, se sobrecargan infraestructuras y servicios como consecuencia del crecimiento disperso y, a veces, incontrolado y se favorece la segregación social, hemos pasado a familiarizarnos con conceptos como el de la “ciudad de los quince minutos” (acuñado por el Profesor de la Universidad Paris 1 Panthéon Sorbonne Carlos Moreno[2]), o el urbanismo «de proximidad», los cuales, probablemente, estaban ya ínsitos en la idea de «ciudad compacta».

Por otro lado, la pandemia de la COVID-19 ha propiciado que repensemos cómo queremos que sean nuestras ciudades del futuro, acelerando algunos cambios que ya se venían atisbando.

La “ciudad de los quince minutos” tiene como premisa que cualquier ciudadano tenga a quince minutos, a pie o en bicicleta, estos seis servicios básicos: vivienda, trabajo, ocio, salud, comercio y cultura.

Este concepto ejemplifica cómo el urbanismo actual está especialmente preocupado por la movilidad de los habitantes de la ciudad; en concreto por un determinado tipo de movilidad, como es la realizada con el automóvil, consecuencia lógica del objetivo de la descarbonización.

Como señala la Agenda Urbana para la Unión Europea: “movilidad y urbanismo deben ser dos caras de una misma moneda” y es en primero de los ámbitos referidos donde estamos observando importantes cambios legislativos que afectan al urbanismo.

II.- LA LEGISLACIÓN SECTORIAL ESTATAL Y LA “CIUDAD DE PROXIMIDAD”.

Como es bien conocido, el Estado no tiene competencias en materia urbanística, aunque sí a la hora de regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de derechos y obligaciones (art. 149.1.1º C.E.). En base a este título competencial, se promulgó el vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (“TRLS 7/2015”) que en su art. 3.3. f) prevé que “Los poderes públicos… garantizarán la movilidad en coste y tiempo razonable, la cual se basará en un adecuado equilibrio entre todos los sistemas de transporte, que, no obstante, otorgue preferencia al transporte público y colectivo y potencie los desplazamientos peatonales y en bicicleta”.

Por su parte, el art. 20 del TRLS 7/2015 incluye como criterio básico de utilización del suelo el de atender, entre otros, a los principios de movilidad, de eficiencia energética y de prevención y protección contra la contaminación y limitación de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente.

Además, hay que tener en cuenta que la redacción de los anteriores preceptos se remonta a los arts. 2.3 a) y 10.1 c) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo la Ley del Suelo de 8/2007, de 24 de mayo.

En definitiva, los citados preceptos encerraban ya, si bien tímidamente, una apuesta por la “ciudad de proximidad”, como también se ha manifestado, recientemente y de forma más clara en algunas leyes urbanísticas (v.gr. la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía que se refiere en su art. 61.2 d) a la necesidad de “favorecer la ciudad de proximidad” como criterio para la ordenación urbanística o la Ley 1/2021, de 12 de febrero, de Simplificación Urbanística y Medidas Administrativas de Castilla-La Mancha que en su exposición de motivos recoge la necesidad de “favorecer la proximidad y la movilidad sostenible”).

Sin embargo, es en la legislación sectorial, más que en la urbanística o en la estatal del suelo, donde ha irrumpido con fuerza el concepto de urbanismo de proximidad.

A) LA “PROXIMIDAD” COMO RECOMENDACIÓN.

Ya la Estrategia de Medio Ambiente Urbano de 2006 consideraba como objetivo para una movilidad sostenible “Reconstruir la proximidad como valor urbano, recreando las condiciones para realizar la vida cotidiana sin desplazamientos de larga distancia.”

La Estrategia Española de Movilidad Sostenible de 30 de abril de 2009 se refería a la necesidad de “promover un urbanismo de proximidad que facilita el uso de los medios de transporte alternativos al automóvil, y potenciar el espacio público multifuncional, equilibrando la preponderancia actual del uso del vehículo privado hacia modos de transporte sostenibles.”

Por su parte, la Agenda Urbana Española, tomada en consideración por el Consejo de Ministros el 22 de febrero de 2019, señalaba que “El modelo urbano que se elija para ordenar el crecimiento necesario de las ciudades es muy relevante (…) en relación con la aspiración de favorecer la proximidad y una movilidad sostenible En este contexto, plantear el desafío de la movilidad requiere un cambio de paradigma en la planificación urbana, fomentando ciudades compactas, con usos mixtos del suelo y abandonando dichos modelos de crecimiento disperso. También encaja en ese paradigma la búsqueda de modelos territoriales y urbanos de proximidad. La proximidad a las actividades, los servicios, las dotaciones, los lugares de trabajo y de ocio, permiten, en general, afrontar de manera más eficiente uno de los grandes retos actuales del urbanismo: la gestión de la movilidad y los servicios de transporte urbanos y con ellos la calidad medioambiental.”

Por último, el 10 de diciembre de 2021 se aprobó por el Consejo de Ministros la Estrategia de Movilidad Segura, Sostenible y Conectada 2030, hoja de ruta que guiará las actuaciones del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana en materia de transportes y movilidad en los próximos diez años:

“Es responsabilidad de los poderes públicos actuar de forma decidida para garantizar el derecho a la movilidad sostenible en el ámbito urbano, priorizando aquellos modos que beneficien el bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos. Así, en el marco de la Agenda Urbana Española (AUE) se plantea la integración de la planificación territorial y urbanística con aspectos clave para la sostenibilidad como la movilidad, favoreciendo una “ciudad de proximidad.”

En cualquier caso, los anteriores documentos no dejaban de ser una hoja de ruta con directrices o recomendaciones no vinculantes para las Administraciones Públicas.

Veamos, a continuación, cómo el concepto del urbanismo de proximidad se ha venido incorporando a los textos normativos hasta convertirse (como está previsto en la futura Ley de Movilidad Sostenible) en un principio rector de la actuación administrativa con incidencia en los derechos individuales y colectivos.

B) LA “PROXIMIDAD” COMO PRINCIPIO RECTOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS.

1.- LA LEY DE CAMBIO CLIMÁTICO.

Ya en la Ley de Economía Sostenible de 2011 se exigía a las Administraciones autonómicas o entidades locales contar con un Plan de Movilidad Sostenible para recibir ayudas estatales destinadas al transporte público urbano o metropolitano (art. 102).

Pero el cambio más trascendental, por pasar de la simple recomendación a las obligaciones concretas, ha llegado con la aprobación de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética.

Aunque antes de aprobarse la ley estatal algunas Comunidades Autónomas contaban con sus leyes de cambio climático (Cataluña, Andalucía e Islas Baleares), la ley estatal prevé (art. 14.1) la obligación de Estado, Comunidades Autónomas y entidades locales de adoptar las medidas oportunas para alcanzar los objetivos europeos de neutralidad climática en 2050 (lo que ha llevado a Comunidad Valenciana y Navarra a aprobar, asimismo, su ley de cambio climático).

Sin embargo, la medida de mayor calado de la ley, desde el punto de vista de la movilidad y la planificación urbana, es la obligación contemplada en su art. 14.3, que establece que “Los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares adoptarán antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, al menos:

a) El establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023.”

En dicho precepto se definen las Zonas de Bajas Emisiones (“ZBE”) como “el ámbito delimitado por una Administración pública, en ejercicio de sus competencias, dentro de su territorio, de carácter continuo, y en el que se aplican restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, conforme a la clasificación de los vehículos por su nivel de emisiones de acuerdo con lo establecido en el Reglamento General de Vehículos vigente”,

Además, se establece la obligación de estos municipios y territorios insulares de implantar una serie de medidas de mitigación de las emisiones derivadas de la movilidad, tales como el fomento de los desplazamientos a pie o en bici, la promoción del transporte público y del uso de vehículos no contaminantes y compartidos…

La aprobación de la anterior ley vino impulsada, en parte, por el incumplimiento por parte de las ciudades de Madrid y Barcelona de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa.

Como consecuencia del expediente sancionador abierto a España por la Comisión Europea, tanto Madrid, en octubre de 2018, como Barcelona, en diciembre de 2019, ya habían aprobado ordenanzas por las que implantaron zonas de bajas emisiones (antes, por tanto, de la Ley de Cambio Climático) que, sin embargo, terminaron anulándose total o parcialmente, por insuficiencias y defectos en la motivación o en el procedimiento seguido.

En Madrid se anuló la ZBE denominada “Madrid Central” por tres sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de julio de 2020 (ECLI:ES:TSJM:2020:9774, ECLI:ES:TSJM:2020:8150 y ECLI:ES:TSJM:2020:8151) y en Barcelona la ZBE del ámbito Rondas de Barcelona por seis sentencias del Tribunal Superior de Cataluña de 21 de marzo de 2022 (ECLI:ES:TSJCAT:2022:1576, ECLI:ES:TSJCAT:2022:1574, ECLI:ES:TSJCAT:2022:1575, ECLI:ES:TSJCAT:2022:1578 ECLI:ES:TSJCAT:2022:1579 y ECLI:ES:TSJCAT:2022:1577).

Como consecuencia de dichas sentencias, Madrid aprobó una nueva Ordenanza de Movilidad que creó la zona de bajas emisiones denominada “Madrid 360”, con mayor extensión que «Madrid Central» y que se encuentra actualmente en vigor.

Por su parte, las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Barcelona no son firmes, encontrándose recurridas en casación, ante el Tribunal Supremo que ha admitido a trámite los recursos de casación en diversos autos de admisión de 18 de enero de 2023.

Destacamos ahora el ATS 271/2023, de 18 de enero de 2023 (R.C. 4737/2022, ECLI:ES:TS:2023:271A), que precisa que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en “determinar si resulta posible preponderar, en pos del principio de proporcionalidad, los derechos a la movilidad de las personas y la libertad económica y de empresa respecto de los derechos a la salud y al medio ambiente a la hora de llevar a cabo el control jurisdiccional de la potestad reglamentaria en materia ambiental, teniendo en cuenta la naturaleza preventiva, permanente y proactiva de la intervención pública en la citada materia».

En cuanto al nivel de cumplimiento de la obligación impuesta por el art. 14.3 de la Ley de Cambio Climático hay que señalar que de los 149 municipios o territorios insulares concernidos por la misma, únicamente 20 habían cumplido con esa obligación a 31 de diciembre de 2022, lo que se debe, en la mayoría de los casos, a que la ley no ha tenido en cuenta el importante impacto económico que supone para cualquier municipio, a nivel de seguimiento y control, implantar este tipo de “zonas”.

También hay que decir que no fue hasta diciembre de 2022, esto es a pocos días de que se agotase el plazo otorgado por la Ley de Cambio Climático para la implantación de las ZBE, que se aprobó su desarrollo reglamentario (en virtud de la disposición final sexta de la Ley) mediante el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones.

La anterior norma desarrolla el contenido mínimo con el que deben contar las ZBE y contiene indicadores de monitorización y seguimiento del cumplimiento de la Ley de Cambio Climático.

2.- EL PROYECTO DE LEY DE MOVILIDAD SOSTENIBLE.

Actualmente, se encuentra en tramitación parlamentaria (fase de enmiendas) el Proyecto de Ley de Movilidad Sostenible y es muy probable que llegue a ser aprobado antes del final de la legislatura, por tratarse de un «proyecto estrella» del actual Gobierno.

Esta ley en ciernes entiende la movilidad como un sistema nacional (a pesar de la distribución competencial en la materia en España) y pretende situar al ciudadano y sus necesidades en el centro, consagrando su art. 4 un derecho a la movilidad sostenible.

Especialmente importante, por su decidida apuesta por la ciudad de proximidad, resultan los principios rectores que, según su art. 5, deben guiar la acción de las administraciones públicas:

“11. Fomento de la ciudad de proximidad. Con el fin de avanzar hacia ciudades con menor impacto ambiental y mejor calidad de vida, las administraciones públicas deberán coordinar sus políticas de desarrollo urbano y territorial, económicas y de movilidad para fomentar la «ciudad de proximidad» de forma que se minimice el número de desplazamientos habituales necesarios y se acorte su longitud, disminuyendo los impactos ambientales y favoreciendo así el uso racional del territorio y los desarrollos urbanos sostenibles”

Abundando en el anterior propósito, los arts. 30.3 y 30.4 ensalzan la función de la planificación urbana para el fomento de la movilidad activa, promover modelos urbanos de proximidad, así como para reforzar el papel de las calles y plazas como espacios clave para la vida y las relaciones sociales.

Por último, queremos destacar la previsión de la Disposición Final II del proyecto de Ley de Movilidad por cuanto pone de manifiesto la falta de previsión con la que se implantó en la Ley de Cambio Climático la obligación para determinados municipios y territorios insulares de establecer las ZBE .

Ello porque dicha disposición prevé la posibilidad de que los ayuntamientos puedan implantar una tasa en las ZBE por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, lo que, sin duda, será utilizado por muchas corporaciones para financiar la implantación de estas medidas.

Parece claro que estamos ante un nuevo enfoque del urbanismo propiciado por los desafíos derivados de la globalización, el cambio climático y la transformación social que podría considerarse un cambio de paradigma o de modelo.

Este tránsito, probablemente necesario, no ha estado ni estará exento de desafíos de diversa índole, como hemos tenido ocasión de ver.

De tipo económico, sin duda, para las Administraciones Públicas, pues la implantación de muchas de estas medidas será onerosa para las arcas municipales.

Pero también puede tener su afección a nivel de derechos individuales y colectivos, puesto que podemos encontrarnos con medidas que, en pos de los derechos a la salud y al medio ambiente entren en colisión con los derechos a la movilidad de las personas y la libertad económica y de empresa, por lo que habrá que estar especialmente vigilante para comprobar que, en el caso concreto, se ha realizado una adecuada ponderación entre los derechos individuales y colectivos en liza.

En este sentido, serán muy interesantes, por esclarecedoras, las sentencias que el Tribunal Supremo dicte en los recursos de casación interpuestos frente a la Ordenanza del Ayuntamiento de Barcelona relativa a la restricción de la circulación de determinados vehículos.

[1] “World Population Prospects 2018”:  https://population.un.org/wup/

[2] MORENO, Carlos: La revolución de la proximidad. De la «ciudad mundo» a la «ciudad de los quince minutos», Alianza editorial. Madrid, 2023.